Travaux sur un bâtiment irrégulier : le permis doit porter sur l'ensemble de la construction, et la preuve ne pèse pas sur le pétitionnaire
Par une décision du 30 juillet 2026, le Conseil d'État revient sur une situation fréquente et redoutée des propriétaires : le sort d'un projet de travaux portant sur un bâtiment qui comporte des aménagements anciens réalisés sans autorisation.
L'arrêt rappelle une règle bien établie : la demande doit alors porter sur l'ensemble de la construction. Il apporte également une précision utile sur la charge de la preuve.
· Le principe : une demande portant sur l'ensemble du bâtiment
De jurisprudence constante, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des règles alors applicables, le propriétaire qui souhaite réaliser de nouveaux travaux ne peut se contenter de solliciter une autorisation pour ces seuls travaux. Il doit présenter une demande portant sur l'ensemble du bâtiment, de manière à permettre à l'autorité compétente de se prononcer, le cas échéant, sur la régularisation de l'existant.
Cette exigence, héritée de la jurisprudence dite Thalamy (CE, 9 juillet 1986, req. n° 51172) a pour objectif d’éviter qu'un pétitionnaire ne « sanctuarise » une partie irrégulière de sa construction en ne soumettant au contrôle que les travaux nouveaux.
Le Conseil d'État précise que, si la demande ne porte que sur les travaux nouveaux, l'administration doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble ; cette invitation, qui a pour objet d'éclairer le pétitionnaire, n'a toutefois pas à précéder le refus qui pourrait lui être opposé.
· Les faits
Un propriétaire avait obtenu un permis de construire l'autorisant à surélever un bâtiment existant afin d'y créer des logements. Un voisin en avait demandé l'annulation. Les juges du fond avaient censuré le permis au motif que la demande aurait dû englober l'ensemble du bâtiment : celui-ci aurait comporté, plusieurs décennies auparavant, une modification (l'élargissement d'une ouverture) prétendument réalisée sans autorisation.
Pour retenir cette solution, la cour administrative d'appel avait reproché au pétitionnaire de ne pas établir que cette transformation ancienne ne s'était pas accompagnée d'un percement irrégulier. C'est précisément ce raisonnement que le Conseil d'État censure.
· L'apport : la charge de la preuve
Le Conseil d'État juge que la cour a commis une erreur de droit en faisant peser sur le pétitionnaire la charge d'établir l'inexistence d'un fait ; à savoir que les travaux anciens ne s'étaient pas accompagnés d'une irrégularité.
Il appartenait au juge, rappelle la Haute juridiction, de forger sa conviction sur la réalité de l'irrégularité alléguée au vu de l'ensemble des éléments produits par les parties, en usant au besoin de ses pouvoirs généraux d'instruction.
Autrement dit, ce n'est pas au pétitionnaire de prouver que son bâtiment est régulier de fond en comble mais au juge d'apprécier si l'irrégularité invoquée est ou non établie.
· Portée pratique
L'enseignement est doublement utile.
Sur le fond, il confirme qu'un projet de travaux peut être fragilisé par le passé de la construction : une modification ancienne non autorisée peut contraindre à déposer une demande sur l'ensemble du bâtiment, et alimenter un recours de tiers.
La vigilance s'impose donc dès l'acquisition ou la conception : il est prudent d'identifier les travaux réalisés au fil du temps et de réunir, autant que possible, les preuves de leur régularité ou de leur antériorité (l'article L. 421-9 mettant en principe à l'abri, sauf exceptions, les constructions achevées depuis plus de dix ans).
Sur la méthode contentieuse, la décision rééquilibre le débat : celui qui invoque l'irrégularité d'un existant ne peut se contenter d'une affirmation en renvoyant au pétitionnaire la charge de prouver le contraire.
Le pétitionnaire dont le projet est attaqué sur ce terrain a tout intérêt à le rappeler, et à verser les éléments propres à établir la régularité ou l'ancienneté des aménagements en cause.
Ainsi :
– de nouveaux travaux sur une construction édifiée sans autorisation supposent une demande portant sur l'ensemble du bâtiment, l'administration devant inviter à régulariser le tout ;
– le juge ne peut faire peser sur le pétitionnaire la preuve de l'inexistence de travaux irréguliers ;
– en pratique, mieux vaut documenter en amont la régularité ou l'antériorité de l'existant (autorisations, prescription de l'article L. 421-9).
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