Le certificat d'urbanisme fait échec à l'obligation de logements sociaux née d'un constat de carence postérieur

CE, 1er octobre 2026, Commune de Mouans-Sartoux, n° 503183$

Par une décision mentionnée aux Tables du Recueil Lebon, le Conseil d'État juge que l'obligation de réaliser au moins 30 % de logements locatifs sociaux dans les communes carencées, prévue par l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme, constitue une « disposition d'urbanisme » cristallisée par le certificat d'urbanisme.

Un arrêté de carence intervenu après la délivrance du certificat ne peut donc pas être opposé à la demande de permis de construire déposée dans les dix-huit mois.

· Le cadre juridique : deux mécanismes à articuler

Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, lorsqu'une demande d'autorisation est déposée dans les dix-huit mois suivant la délivrance du certificat, « les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ».

Comme le rappelle la rapporteure publique, les droits du titulaire du certificat s'attachent « non aux règles mentionnées par le certificat mais aux règles “qui existaient à la date du certificat”, c'est-à-dire qu'elles aient ou non été correctement indiquées dans le certificat ».

La cristallisation connaît toutefois des limites. Elle porte sur l'état du droit, non sur les circonstances de fait, de sorte qu'une modification de l'état des équipements publics postérieure au certificat peut justifier un refus de permis (CE, 13 décembre 1996, req. n° 119548). De même, l'omission dans le certificat de la mention relative au sursis à statuer ne prive pas l'administration de la possibilité de l'opposer ultérieurement (CE, 3 avril 2014, req. n° 362735).

Issu de la loi SRU, l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation permet au préfet de constater, par un arrêté motivé, la carence d'une commune qui n'a pas respecté ses objectifs triennaux de réalisation de logements sociaux. Ce constat a notamment pour effet de rendre applicable l'obligation reprise à l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme : dans toute opération de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux doivent être des logements locatifs sociaux, hors logements financés par un prêt locatif social.

Le préfet peut y déroger, sur demande motivée de la commune, pour tenir compte de la typologie des logements situés à proximité de l'opération.

· En l'espèce

Le maire de Mouans-Sartoux (Alpes-Maritimes) avait délivré à la société Marignan Côte d'Azur un certificat d'urbanisme le 21 mai 2023. Le 15 décembre 2023, soit postérieurement à la délivrance de ce certificat, le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune.

Le 6 février 2024, le maire a refusé le permis de construire sollicité pour la réalisation de 82 logements sur le terrain objet du certificat.

Le tribunal administratif de Nice a annulé ce refus et enjoint au maire de délivrer le permis. Il a refusé la substitution de motifs demandée par la commune, tirée de la méconnaissance de l'obligation de 30 % de logements sociaux. La commune s'est alors pourvue en cassation.

La rapporteure publique résumait l'enjeu en ces termes : l'obligation de logements sociaux est-elle opposable au bénéficiaire d'un certificat délivré antérieurement à l'arrêté de carence, « ou ce certificat cristallise-t-il un état du droit dans lequel aucune obligation de création de logements sociaux n'était applicable ? »

· La décision du Conseil d'État

Le Conseil d'État rappelle d'abord la portée du certificat d'urbanisme :

« Ces dispositions ont pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique »

Il juge ensuite que le tribunal n'a pas commis d'erreur de droit en retenant que « la règle prévue par l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme constituait une disposition d'urbanisme au sens de l'article L. 410-1 du même code » et qu'elle n'était pas opposable à la demande de permis déposée moins de dix-huit mois après la délivrance du certificat, « dès lors que l'arrêté du préfet constatant la carence de la commune n'était intervenu que postérieurement à la délivrance de ce certificat ».

1. L'article L. 111-24 est une disposition d'urbanisme au sens de l’article L. 410-1

La commune pouvait faire valoir que l'obligation trouve sa source dans le code de la construction et de l'habitation et que le constat de carence s'adresse à la commune, non aux promoteurs. La rapporteure publique écarte cette lecture. L'article L. 111-24 figure dans le règlement national d'urbanisme, sous une section intitulée « mixité sociale et fonctionnelle », et la mixité sociale dans l'habitat est l'un des objectifs de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme fixés par l'article L. 101-2. Le règlement d'un PLU peut d'ailleurs lui-même imposer des pourcentages de logements sociaux dans certains secteurs, sur le fondement de l'article L. 151-15.

Surtout, distinguer parmi les règles du code celles qui seraient cristallisées et celles qui ne le seraient pas serait source d'insécurité :

« Une entreprise de distinction prétorienne au sein des dispositions du code de l'urbanisme opposables aux projets de construction, entre celles qui seraient cristallisées et celles qui ne le seraient pas, nous paraîtrait à la fois hasardeuse – en l'absence de critère de tri évident – et inopportune, eu égard à l'objectif de sécurité juridique poursuivi par les dispositions relatives au certificat d'urbanisme. »

2. Ce qui est cristallisé : l'absence d'obligation

Restait à déterminer si le certificat d’urbanisme cristallise l’état du droit à la date du certificat, c’est-à-dire lorsqu’aucune obligation de construction de logements sociaux ne pesait sur le projet.

La comparaison avec le sursis à statuer, invoquée par la commune, est écartée. Le sursis à statuer permet de préserver l'application de règles futures. Pour la carence, en revanche, « la règle est déjà énoncée. Elle existe déjà. Mais elle n'est pas applicable au projet à la date à laquelle le certificat est délivré ».

L'analogie avec l'évolution de l'état des équipements publics est également écartée, car « ce n'est pas la carence elle-même qui importe, mais le constat de carence, qui est bien un acte juridique emportant des effets de droit, et non une simple circonstance de fait ». Or la cristallisation porte sur « la situation juridique du terrain ou du projet à la date du certificat, donc à un instant T, et non une vision prospective de ce que pourrait être l'état du droit applicable au projet ».

Enfin, la finalité sociale de la règle ne justifie aucune exception non prévue par le texte : « Nous ne voyons pas que l'objet des dispositions en cause, parce qu'il serait de nature “sociale”, conduise à amoindrir les droits du titulaire d'un certificat d'urbanisme. » L'article L. 410-1 ne réserve que les dispositions relatives à la sécurité et à la salubrité publiques.

· Portée pratique

Pour les communes déficitaires

·         Un certificat d'urbanisme délivré avant le constat de carence neutralise l'obligation de 30 % pour toute demande de permis déposée dans les dix-huit mois ; une substitution de motifs fondée sur l'article L. 111-24 est alors vouée à l'échec ;

·         les secteurs de mixité sociale délimités par le PLU sur le fondement de l'article L. 151-15 sont, eux aussi, des dispositions d'urbanisme : en vigueur à la date du certificat, ils demeurent opposables au projet.

Pour les opérateurs

·         Dans une commune déficitaire, un certificat d'urbanisme obtenu avant la fin de la période triennale sécurise l'économie d'un programme de logements, à condition de déposer la demande de permis dans les dix-huit mois ;

·         à l'inverse, lorsque l'arrêté de carence est antérieur au certificat, l'obligation s'applique au projet.

Ainsi :

·         l'obligation de 30 % de logements sociaux de l'article L. 111-24 est une disposition d'urbanisme au sens de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ;

·         le certificat d'urbanisme cristallise l'état du droit à sa date : sans arrêté de carence à cette date, l'obligation n'est pas opposable à la demande de permis déposée dans les dix-huit mois ;

·         seules les dispositions relatives à la sécurité ou à la salubrité

publiques échappent à la cristallisation.

Citations des conclusions : Dorothée Pradines, rapporteure publique, conclusions sur CE, 1er octobre 2026, n° 503183.