Une opération d’aménagement d’ensemble en zone AU ne suppose pas une urbanisation d’un seul tenant
Lorsqu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) autorise l'urbanisation d'une zone à urbaniser par phases, la référence à un « schéma global cohérent de la zone » ne peut être lue comme imposant un aménagement d'un seul tenant, ni la production d'un document que le plan local d'urbanisme (PLU) ne définit pas.
Le Conseil d'État censure sur ce point une cour administrative d'appel qui avait annulé un permis de construire faute de schéma d'ensemble.
La décision est l'occasion de revenir sur le régime des zones AU, y compris les conditions de leur ouverture à l'urbanisation depuis la loi du 26 novembre 2025.
· Zone AU ouverte, zone AU fermée : le cadre de l'article R. 151-20 du code de l’urbanisme
L'article R. 151-20 du code de l'urbanisme distingue deux régimes d’ouverture à l’urbanisation des zones AU selon la capacité des voies ouvertes au public et des réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate de la zone.
Lorsque cette capacité est suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de la zone, et que les OAP et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, la zone est « ouverte ». Les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes prévus par les OAP et le règlement.
Mais lorsque cette capacité est insuffisante, la zone est « fermée » : son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du PLU comportant notamment les OAP de la zone.
Le cas échéant, une délibération motivée doit justifier l’utilité de l’ouverture au regard des capacités d’urbanisation encore inexploitées dans les zones déjà urbanisées et de la faisabilité opérationnelle d’un projet dans ces zones (article L. 153-38 du code de l’urbanisme).
· L'opération d'ensemble peut ne porter que sur une partie de la zone
Le PLU peut subordonner la délivrance des autorisations, en zone AU, à la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble.
Le Conseil d'État reprend sur ce point une solution dégagée en 2020 : « Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du PLU en dispose autrement ou si les conditions d'aménagement et d'équipement définies par ce règlement et par les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) du PLU impliquent nécessairement que l'opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée » (CE, 28 septembre 2020, req. n° 426961).
· En l'espèce
Le maire des Rousses (Jura) avait délivré un permis de construire un ensemble de 43 logements dans le secteur 1AUc « Chez les Guyots ». L'article 1AU2 du règlement n'autorisait les constructions que dans le cadre d'opérations d'aménagement d'ensemble, tout en admettant des opérations en plusieurs phases dont les OAP définissaient les conditions. L'OAP du secteur prévoyait que le sous-secteur ouest pourrait faire l'objet d'opérations en plusieurs phases « mais sur la base d'un schéma global cohérent de la zone ».
Le tribunal administratif de Besançon avait rejeté le recours des voisins. La cour administrative d'appel de Nancy, au contraire, a annulé le permis au motif que le dossier ne permettait pas d'établir l'existence d'un tel schéma, et a jugé le vice non régularisable.
· La décision du Conseil d'État
Dès lors que le règlement renvoie à l'OAP et que celle-ci prévoit expressément un phasage, la référence au schéma global « ne saurait être interprétée comme imposant une urbanisation d'un seul tenant, ni comme impliquant la production ou l'obligation de respecter un éventuel document, lequel n'est pas défini par le plan local d'urbanisme, mais seulement comme imposant de ne pas compromettre un aménagement ultérieur des autres parcelles de la zone ».
La cour a donc commis une erreur de droit en censurant le permis alors que le dossier comportait un plan démontrant la compatibilité du projet avec les dispositions de l'OAP relatives aux voies et accès.
Comme le relève la rapporteure publique dans ses conclusions, l’exigence d’un « schéma global » ne venait pas de la commune mais de la cour elle-même, qui ajoutait ainsi au droit applicable une formalité et une règle de fond qu'aucun texte ne prévoit.
Elle rappelle une jurisprudence ancienne selon laquelle les auteurs des règlements d'urbanisme ne peuvent imposer d'autres formalités que celles prévues par le code (CE, Section, 21 mars 1986, Syndicat des copropriétaires de l'immeuble Les Périades, publié au Recueil), et la replace dans la critique de l'« urbanisme local dérogatoire ».
Elle souligne enfin que le raisonnement de la cour faisait dépendre la légalité du permis de la volonté des propriétaires voisins d'aménager leurs propres terrains.
Le Conseil d'État ne va toutefois pas jusqu'à considérer que la compatibilité du projet avec les objectifs de l'OAP épuise la question de la cohérence entre les phases. Il maintient une exigence résiduelle, mais vérifiable : le projet ne doit pas compromettre l'aménagement ultérieur des autres parcelles.
Ainsi :
· une exigence d'opération portant sur la totalité de la zone doit être écrite clairement dans le règlement ou résulter de conditions d'équipement qui l'impliquent nécessairement ;
· un phasage admis par l'OAP est sécurisé dès lors que le dossier démontre que le projet ne compromet pas l'aménagement du reste de la zone ;
· pour les collectivités comme pour les opérateurs, l'ouverture d'une zone AU fermée relève désormais de la modification, avec délibération motivée, sauf changement des orientations du PADD.
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